青海省交通运输厅-《安全生产法》条文释义学习第十、十一条

《安全生产法》条文释义学习第十、十一条

厅安监处

2021年10月29日

第十条国务院应急管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。
国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。
应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作。
◆条文主旨
本条是关于安全生产监督管理体制的规定。
◆条文释义
安全生产监督管理体制，是安全生产制度体系建设的重要内容。国务院应急管理部门和县级以上地方各级人民政府应急管理部门是对我国安全生产工作实施综合监督管理的部门，有关部门在各自职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。在加强行业、领域监督管理的基础上，此次修改对新兴行业、领域监管职责不明确时的处理原则，以及负有安全生产监督管理职责的部门相互配合等义务作了规定，进一步充实和完善了安全生产监督管理体制的内容。
一、应急管理部门的安全生产监督管理职责
为适应政府机构改革和职能转变的需要，安全生产法中承担安全生产综合监督管理职责的部门表述经过了变化发展的过程。2002年安全生产法颁布时，法律规定的“国务院负责安全生产监督管理的部门”，是指当时由国家经贸委负责管理的国家安全生产监督管理局。2008年，国务院办公厅印发《国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(以下简称“三定”方案)，规定设立国家安全生产监督管理总局(正部级)为国务院直属机构。“三定”方案明确国家安全生产监督管理总局加强对全国安全生产工作综合监督管理和指导协调职责。2014年修改安全生产法，将“负责安全生产监督管理的部门”修改为“安全生产监督管理部门”。
根据2018年3月十三届全国人大一次会议决定批准的《国务院机构改革方案》，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责以及其他有关部门的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门，不再保留国家安全生产监督管理总局。此后各地方也陆续成立了应急管理厅(局)，原来各级安全生产监督管理部门承担的安全生产综合监督管理等职能，也相应由各级应急管理部门承担。适应这一改革需要，此次修改把安全生产法中的“安全生产监督管理部门”修改为“应急管理部门”。
依据本法规定以及应急管理部门的“三定”方案，国务院应急管理部门和县级以上地方各级人民政府应急管理部门负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等职能。应急管理部门承担的综合监管职责主要包括两个方面：一是承担本级安全生产委员会的日常工作；二是指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作。对工矿商贸行业的安全监督管理职责主要是直接监督管理的行业，比如冶金、有色、建材、轻工、纺织、机械、烟草、商贸这八大行业，还有危化品、烟花爆竹等。具体的监管形式包括：依照有关法律、法规的规定，对有关涉及安全生产的事项进行审批；依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查；按照国务院规定的权限组织对生产安全事故的调查处理；对违反本法的行为依法给予行政处罚等。
二、其他有关部门的安全生产监督管理职责
除应急管理部门外，国务院有关部门和县级以上人民政府有关部门依照法律、行政法规、地方性法规以及本部门“三定”方案，对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。这就是说安全生产监督管理工作不仅仅是应急管理部门的职责，政府其他有关部门在其职责范围内，也承担着安全生产监督管理的责任。例如，交通运输部门承担水上交通安全监管责任，指导公路、水路行业安全生产和应急管理工作等；住房和城乡建设部门承担建筑工程质量安全监管责任，拟订建筑安全生产和竣工验收备案的政策、规章制度并监督执行，组织或参与安全事故的调查处理等；水利部门负责水利行业安全生产工作，指导监督水利工程建设与运行管理，组织工程验收等有关工作；民航部门负责管理民用航空安全，组织调查处理民用航空飞行事故、地面事故和飞行事故征候及其他不安全事件，负责民用航空安全信息的收集、分析和发布等。此次修改安全生产法，在原法规定国务院有关部门的基础上，突出强调了交通运输、住房和城乡建设、水利、民航部门，主要是考虑到这些部门负责监管的安全生产工作具有较强的行业特征，长期以来形成了较为完整和成熟的监督管理体系。
三、新兴行业、领域监管职责不明确时的处理原则
按照有关法律法规政策和部门职责规定，目前负有安全生产监督管理的部门对主要行业、领域的监督管理职责是比较明确的。随着经济社会的快速发展，出现的一些新兴行业、领域性质比较特殊、情况比较复杂，在安全生产监管上可能涉及多个部门。比如，平台经济中的外卖行业，涉及食品安全、交通安全、网络安全等多个领域：一此综合性较强的新型农家乐，涉及旅游、餐饮、农业农村等多个领域。按照现有的规定，这些新兴的行业、领域可能一时难以归入某个具体的部门进行专门监管。为防止部门之间互相推责而形成监管盲区，需要由县级以上地方人民政府明确监督管理部门或者确定牵头的监督管理部门。因此，修改后的安全生产法规定：对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。按照业务相近的原则，需要人民政府组织对这些行业、领域涉及的安全问题进行分析和判断，对应到现有的最为接近的行业、领域。并归口到相应的部门进行监督管理。通过一段时间的监督管理实践，监管模式和措施比较成熟后，县级以上地方人民政府需要及时组织对有关部门的职责作出调整，将这些新兴行业、领域的安全生产纳入相应监督管理部门法定的常态化监管。
四、负有安全生产监督管理职责的部门加强合作
根据本条第3款的规定，应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，是对安全生产进行监督检查和行政执法的部门，依照本法规定的职责开展执法工作，因此统称为“负有安全生产监督管理职责的部门”。此次修改，增加规定了负有安全生产监督管理职责的部门之间的工作机制和要求，即应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作。
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第十一条国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订。生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准。
◆条文主旨
本条是关于安全生产国家标准、行业标准的制定和执行的规定。
◆条文释义
加强对于安全生产工作的监督管理，保障从业人员的人身安全，是国家应当承担的责任。按照保障安全生产的要求，科学、合理地制定有关安全生产条件的国家标准或者行业标准，包括生产作业场所的安全标准，生产作业、施工的工艺安全标准，安全设备、设施、器材和安全防护用品的产品安全标准等。确保这些标准在生产经营活动中严格执行，是国家履行安全生产监督管理职责的重要方面。
一、国务院有关部门应当及时制定有关国家标准或者行业标准
我国对于安全生产标准的制定工作十分重视。根据安委会相关成员单位的职责规定，成员单位的职责中都有制定相关标准的内容。例如，应急管理部负责制定和发布工矿商贸行业安全生产规章、标准和规程并组织实施；交通运输部负责制定公路、水路工程建设有关政策、制度、技术标准并监督实施；水利部负责制定水利水电工程建设有关政策、制度、技术标准和重大事故应急预案并监督实施。在我国批准加入的国际劳工组织制定的有关公约中，也有这方面的规定。例如，国际劳工组织《建筑业安全卫生公约》中就明确规定，凡批准本公约的会员国应制定相关的法律或条例，以保证本公约各项规定的实施；依此“制定的法律或条例可规定通过技术标准”等适当方法以保证其具体实施。
根据本条第1款规定，国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国家标准或者行业标准。这里讲的“依法”主要是指依照标准化法的规定。2017年修订后的《标准化法》第10条规定，对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。按照现行的国务院机构设置，国务院标准化行政主管部门为国家市场监督管理总局。标准化法同时还规定，对满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用等需要的技术要求，可以制定推荐性国家标准。对没有推荐性国家标准、需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。
二、安全生产的国家标准或者行业标准应当适时加以修订
随着科学技术的进步，人们对保证生产安全规律的认识不断深化，对生产安全事故的防范措施和手段会不断完善和进步。一方面，随着经济的发展，科技的进步，可以采用更先进、更安全的设施、设备、工具和工艺方法，以防止生产安全事故的发生；另一方面，由于生产经营活动中大量新产品、新材料和新工艺的使用，也可能产生新的安全问题。国务院标准化行政主管部门和有关部门应当根据新情况和新问题，及时制定新的标准或者对原有的标准进行修订，以适应保障安全生产的要求。标准化法对标准的修订和废止工作提出了要求：国务院标准化行政主管部门和国务院有关行政主管部门、设区的市级以上地方人民政府标准化行政主管部门应当建立标准实施信息反馈和评估机制，根据反馈和评估情况对其制定的标准进行复审。标准的复审周期一般不超过五年。经过复审，对不适应经济社会发展需要和技术进步的应当及时修订或者废止。
三、生产经营单位必须执行保障安全生产的国家标准或者行业标准
2015年，国务院印发的《深化标准化工作改革方案》提出，将政府主导制定的标准由6类整合精简为4类，分别是强制性国家标准和推荐性国家标准、推荐性行业标准、推荐性地方标准；市场自主制定的标准分为团体标准和企业标准。按照上述改革方案要求，2017年修订后的标准化法对标准进行了重新分类，包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准；国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行，国家鼓励采用推荐性标准。
上述标准分类和执行要求是针对一般情况作出的规定。考虑到一些领域的标准比较特殊，历史上形成的标准管理模式需要沿用，《深化标准化工作改革方案》和修改后的标准化法作了衔接性规定。比如，《深化标准化工作改革方案》提出，法律法规对标准制定另有规定的，按现行法律法规执行。环境保护、工程建设、医药卫生强制性国家标准、强制性行业标准和强制性地方标准按现有模式管理。安全生产、公安、税务标准暂按现有模式管理。核、航天等涉及国家安全和秘密的军工领域行业标准，由国务院国防科技工业主管部门负责管理。
2017年修订后的《标准化法》第10条规定，法律、行政法规和国务院决定对强制性标准的制定另有规定的，从其规定。其中的“国务院决定”就是指《深化标准化工作改革方案》等决定。目前，安全生产的国家标准和行业标准共3500项左右，其中行业标准有2500项左右，这些行业标准对规范企业安全生产工作还发挥着非常重要的作用。应当说，在安全生产标准模式管理等方面，修订后的标准化法与本法作了较好的衔接，也就是安全生产方面的标准暂时按照现有模式进行管理。本条第2款规定，生产经营单位必须执行依法制定的保障安全生产的国家标准或者行业标准。根据以上情况，这一规定符合《深化标准化工作改革方案》和修订后的标准化法的有关规定。

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